为防止总理负责制可能引起的个人专断之弊，宪法规定，国务院设常务会议和全体会议，由总理主持和召集，而与宪法一起通过的国务院组织法则明确规定，国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。

如果我们做一个回顾的话，是不是至少包括以下十个方面。我们现在讲立法要民主立法、科学立法、依法立法，这些要求在五四宪法制定时就已有所体现。

智能数字科技对人类生活方式的改变迥异于过去，对传统生活方式的控制与融合力度大大强化。同时，成立宪法起草委员会办公室。全国人大加强宪法实施和监督，加强备案审查制度和能力建设，实现有件必备、有备必审、有错必纠，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件。召开全国人民代表大会和制定宪法是关系国家体制的根本问题，需要在作出决策前同各个阶层、团体和阶级进行平等的协商，以寻求社会共识基础。同时也要注意，法治不是万能的，不是自动的，法治是在社会网络中存在和实现的。

习近平总书记专门作出指示强调：设立‘五四宪法历史资料陈列馆，对开展宪法宣传教育、增强社会主义民主法治意识、推动尊法学法守法用法具有重要意义。根据《共同纲领》第13条，中国人民政治协商会议有权就有关国家建设的根本大计及其他重要措施，向中央人民政府提出建议。同时，国务院行使该职能与全国人大常委会法工委及备案审查室的工作职能并不冲突，都是向作为决策机关的全国人大及其常委会提供参考意见。

李蕊佚（法学博士，南开大学法学院副教授） 来源：《法学家》2022年第6期专论栏目。……‘中华人民共和国一切权力属于人民。2017年的备案审查工作情况报告就将备案审查等同于合宪性审查。国务院对全国人大负责并报告工作。

若在行政司法中建立筛选合宪性争议并上报国务院的机制，这将可能成为法院之外另一条夯实我国具体合宪性审查的路径。国务院提请全国人大及其常委会审议的法律草案参照《行政法规制定程序条例》（以下简称《条例》）的有关规定办理。

从而方便社会公众（尤其是利益相关人）参与立法和监督提案人。在特定情况下，行政机关会坚持规则。在行政复议中，如果当事人对行政机关的执法依据提出合宪性异议，受理行政复议的行政机关就应当谨慎考虑。如果由监察委、法院和检察院协助发挥合宪性审查的政治功能，全国人大当然有权干涉相关职能的行使，而这与它们各自的宪制地位不符。

既然行政机关事实上参与大量的法律议案起草工作，甚至在一定程度上取代立法机关成为立法的启动者和形成者，行政机关在起草过程中就应当考虑草案内容的合宪性，在立法前期降低法律违宪的风险。如果信访案件明确涉及法律救济，信访办公室可以建议当事人选择由人民法院依法解决或选择行政复议。但行政机关为了达成行政目的，往往忽视执法依据的立法目的，于是发生一系列侵害基本权利的事件，如孙志刚事件 天价信息处理费以及疫情期间西安孕妇流产事件等。与执政党和政府体系各自的内设小组相比，融通二者的跨党政领导小组是党政体制的直接组成部分。

如果责任太过严厉，科层制趋利避害的特点将使得相关人员忙于请示报告，从而降低立法效率。宪法和法律委员会如果持续地、有原则地发布法案的合宪性审查报告，必将在一定程度上全面提升提案人在立法政策上的说理。

我国建设合宪性审查制度，除了考虑法律方面的功能，还必须关照政治方面的功能。造成这种局面主要是因为行政机关仅将合法性作为执法标准。

行政机关会基于自身利益考量进行选择性执行和变通执行。毛泽东曾对行政机关的执行力作出如下概括：当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。因此，街道办事处按照合乎《宪法》第41条规定的方式，就应当对《条例》第21条作扩大解释，即将土地征收、房屋征收方面的政府信息解释为涵盖全体村民拆迁补偿协议。立法机关制定法律，法院作出判决。为了强化合宪性声明的效果，宪法和法律委员会还可以将相关部委的回应附在法案审查报告后面。行政机关技术治国的能力均由其超强的执行能力支撑保障。

但需要指出的是，人民代表大会制度要求执政党不得轻易越过全国人大直接行使权力，而是要领导和保证人民行使国家权力。行政裁量广泛地存在于行政活动之中。

要求行政机关在立法草案说明中专门作出合宪性声明，能够向人大代表和公众传达行政机关立法时至少在程序上审查了草案的合宪性。可见，国务院也承担了备案审查工作。

此外，为了使行政机关作出合宪性声明不流于表面，可以设置与其职能相匹配的负责机制，但该机制不能打击行政机关负责人的积极性。国务院针对合宪性争议提出部门解决方案，只是从行政机关的视角为决策机关作出最终决定提供另一种思路。

2019年的修订稿更是体现政府信息公开为常态、不公开为例外，以便公众监督。三、行政机关承担合宪性辅助职能的理由 无论是对中国宪法的规范分析，还是国内外的实践经验，都表明合宪性审查的权力和职能可以分别由不同主体承担。全国人大及其常委会还可以授权国务院根据实际需要分担本应由全国人大及其常委会行使的立法职能，如《立法法》第65条授权国务院发挥先行性立法的角色。从党政关系看，党组织处于领导和决策地位，政府处于实施和执行地位。

行政机关通常会咨询那些受法律变化影响的人，然后起草一部达成法律目标的、精细的、技术化的规则。党的十八大以来执政党深度融入政府体系，形成了党政一体双轨的复合结构，确保了党的执政领导权。

在执法阶段，行政机关的执法目的本是维护公共利益、保障公民基本权利。行政机关是否具备合宪性审查的能力呢？在陈旧的权力分立观点下，行政机关的存在就是为了适用立法机关的法令和执行法院的判决。

我国大概有80%的法律议案是由国务院提请的。党享有的合宪性审查权是学者对宪法规范的一种解读，而全国人大享有的合宪性审查权由宪法直接规定。

一方面，社会公众通过上述材料能够深入了解法案内容，可以及时通过合法渠道（如立法听证会）发表个人意见。第一，要求行政机关依据宪法解释执法依据并不是将宪法作为司法审查中的行政裁量基准，而是将宪法规范作为裁量决定中的考虑因素。本文并非尝试制度重构，而是在现有的政治和法制基础上，借助行政机关的能力辅助全国人大及其常委会推进合宪性审查工作。首先，行政机关在所从事领域掌握的技术知识，与立法机关的一般性特点形成鲜明对比。

彭真曾概括：在我国，人民，只有人民，才是国家社会的主人。相反，宪法不仅没有规定国务院独立行使职权，还赋予其双重身份：最高国家行政机关和最高国家权力机关的执行机关。

宪法作为一部在更高层面上调整公民与公权力之间关系的法律，不能轻易被其他法律文本取代。从中央到地方的各级行政机关中，中国共产党设有各类常设性领导小组和依托特定工作议题所设立的专项性、临时性领导小组，分别对应于科层治理和行动性治理形式。

当各级行政机关在执法中无法通过以合乎宪法的方式解释执法依据时，便可逐级上报，最后通过国务院提请合宪性审查，从而达成辅助合宪性审查的作用。一、问题的缘起 行政机关是否依宪行使职权与推进合宪性审查工作息息相关。